L’action publique est devenue polycentrique

Par Fweley Diangitukwa, politologue et essayiste, http://www.fweley.wordpress.com

 L’Etat est devenu polycentrique. Il est envahi par des structures d’un type nouveau qui agissent en dehors de l’appareil étatique, tout en échappant à sa division hiérarchique. Les nouveaux réseaux des politiques publiques ne sont pas soumis aux liens verticaux de subordination mais ils cultivent entre eux des relations horizontales d’interdépendance. L’Etat est désormais contourné et traversé par des structures transversales qui, dans certaines circonstances, sont capables de faire preuve d’une plus grande efficacité.

S’appuyant sur les travaux de chercheurs précédents, Gilles Massardier rappelle que quatre éléments caractérisent aujourd’hui l’action publique :

– son pluralisme : « l’action de l’Etat n’est plus que le résultat aléatoire du libre-affrontement des intérêts particuliers »[1]. Affaiblies dans (et par) ce libre-affrontement, les autorités publiques « peinent à faire valoir certaines de leurs ressources traditionnelles (droit, légitimité) et à s’imposer comme le centre d’impulsion unique comme elles en avaient la prétention ou en ont encore parfois la volonté. Elles ne seraient plus qu’un des acteurs de cette action collective publique hautement concurrentielle »[2] ;

– sa déhiérarchisation : l’Etat cesse d’être vu comme une alternative face aux effets externes du marché et à ses échecs ou inégalités qu’il engendre. Des réseaux multiples interagissent de sorte qu’on « amène à envisager un policy making où la logique d’action ne serait ni la seule posture hiérarchique d’une bureaucratie étatique intervenant verticalement dans la société, ni la seule rationalité du marché régulateur et compresseur de ‘coûts de transaction’ »[3]. Les logiques de fonctionnement de l’action publique deviennent multiples et hybrides et la hiérarchie entre elles n’est pas toujours assurée. L’action publique n’est plus verticale (top/down) mais horizontale du fait de la multiplication des acteurs.

– son aspect processuel : malgré l’apparence de l’« anarchie organisée », il y a tout de même « un processus de fabrication des dispositifs concrets d’intervention ‘publique’. « Les politiques publiques deviennent « le résultat d’une multiplicité d’interaction, d’échanges et de rapports de force tant au moment de leur détermination que dans la conduite de la démarche de mise en œuvre […] La compréhension des processus devient aussi vitale que celle des comptes ou des règles. Ainsi, substance et processus sont étroitement liés »[4].

– sa localisation : « l’action publique repose de moins en moins sur une rationalité globale au sens d’une décision rationnelle qui s’appliquerait sur l’ensemble d’un territoire et à l’ensemble des acteurs d’un secteur […] Ces systèmes sociaux qui fabriquent des politiques spécifiques par voie de négociations sont socialement (réseaux de politique publique par exemple) et/ou géographiquement délimités (territoires locaux) »[5].

Avec le décentrage de l’analyse, on ne cherche plus à connaître la volonté d’un acteur public qui peut se tromper et tromper le reste de la société mais l’action concertée des multiples acteurs. L’objectif est de gérer correctement et méthodiquement l’action collective en s’appuyant sur les avis de l’ensemble des acteurs et en décryptant la complexité de l’action publique.

L’Etat était vu, par Karl Marx, comme une superstructure aux mains des dominants et Max Weber le voyait comme un outil de la domination légale rationnelle. La direction des affaires sociétales étaient pensées par l’Etat qui agissait seul. « L’Etat et ses corps techniques et administratifs donnaient l’illusion de maîtriser à la fois l’expertise et le processus de mise en œuvre des politiques publiques »[6]. Les décisions prises d’autorité par une « élite éclairée » étaient souverainement imposées par l’Etat aux administrés. Prises d’en haut, elles s’appliquaient mécaniquement aux échelons inférieurs. L’Etat imposait à ses membres une série de comportements. L’idéologie guidait les actions de l’Etat qui était l’acteur principal et un décideur en situation hégémonique. Les publics n’intervenaient qu’à la fin du processus. L’Etat gérait la société en fonction de ses propres exigences car il était en position de suprématie par rapport à la société.

Tout a changé avec l’entrée des « publics » (administrés ou cibles du pouvoir) dans l’arène des politiques publiques. En venant concurrencer le travail de l’administration publique, les « publics » se sont constitués en acteurs pertinents et incontournables. Ils contestent les projets concoctés autoritairement par l’Etat. Avec la décentralisation et l’intercommunalité, les « publics » ont réussi à territorialiser[7] l’action publique, c’est-à-dire à s’emparer d’une partie du pouvoir étatique par l’autonomisation de politiques publiques locales. Les élus locaux ont pris des ailles puisque la loi sur la décentralisation demande à l’Etat et aux collectivités locales, mais aussi aux collectivités entre elles de passer des accords dans le cadre du partenariat. Le système, qui était autocentré, hiérarchique ou pyramidal, s’est effondré en une multitude d’actions et d’ajustements partiels contrôlés par des acteurs individuels et par différents réseaux de politiques publiques regroupés dans des configurations sociales autonomes guidées par des intérêts et des interactions multiples. L’ordre social se construit maintenant à travers ces interactions. On se dirige vers des partenariats négociés et contractualisés. Les « publics » qui étaient négligés par l’Etat dans le pouvoir traditionnel sont mis en vedette, sinon en valeur. Le partage de l’espace public, voire des espaces publics, conduit à redéfinir le rôle des autorités publiques dans une société qui a cessé d’être dominée par la figure tutélaire de l’Etat.

[1] P. Muller, Y. Surel, L’analyse des politiques publiques, Montchrestien, 1998, p. 40.

[2] Gilles Massardier, Politiques et action publiques, op. cit., p. 82.

[3] Ibid., p. 82.

[4] P. Duran, Penser l’action publique, L.G.D.J, 1999, cité par Gilles Massardier, Politiques et action publiques, op. cit., pp. 82-83.

[5] Gilles Massardier, Politiques et action publiques, op. cit., p. 83.

[6] Ibid., p. 91.

[7] Le mouvement de territorialisation est venu renforcer le polycentrisme de l’Etat.

La place et le rôle de l’Etat

 Ma pensée du jour

En menant une réflexion structurée sur l’État, je constate que sa place et son rôle dans la société posent problème. Les marxistes trouvaient que l’État était imparfait et trop envahissant. Pour cette raison, ils souhaitaient son dépérissement. Mais « la volonté marxiste de faire ‘dépérir’ l’État a abouti à son contraire absolu : le renforcement maximal de l’autorité étatique ». Presque tous les pays, au centre et à la périphérie, recourent à la construction étatique pour répondre aux défis de la société et à sa stabilité. Le renforcement des relations internationales et diplomatiques conduit au renforcement de la construction étatique car seuls les États sont reconnus dans les négociations internationales. Mais parallèlement à ce désir, après avoir largement contribué à critiquer la pensée marxiste sur l’État et à l’affaiblissement du communisme dans le monde, les libéraux, à leur tour, s’opposent maintenant à l’État. Ils souhaitent son affaiblissement et, à la longue, sa disparition. En tout cas, la gouvernance cherche à réduire la place et le rôle de l’Etat en y associant des acteurs venant de différents horizons : du public, du privé et des milieux associatifs. L’État est-il menacé dans son existence ? Demain, sa place et son rôle seront-ils les mêmes ou complètement différents ?

Fweley Diangitukwa, politologue et essayiste, le 12 mai 2014.

Dernières publications : Gouvernance, action publique et démocratie participative, éditions Dictus Publishing (Allemagne), 2012 et Comment devenir un leader charismatique et efficace, éditions Monde Nouveau (Suisse), 2013.